ALBLASSERDAM – Het onderzoek naar hoe het zo mis kon gaan bij zwembad Blokweer in Alblasserdam, is afgerond. In onderzoeksrapport ‘Het lek boven’ is te lezen dat er allerlei missers zich hebben opgestapeld, wat uiteindelijk resulteerde in de sluiting van het bad voor de duur van 2 jaar en een herstel die de gemeenschap miljoenen euro’s heeft gekost. In het voorjaar van 2022 moest zwembad Blokweer sluiten vanwege technische problemen. In september 2022 besloot de gemeenteraad om het bad te laten herstellen. Tegelijkertijd nam de gemeenteraad een raadsbreed initiatiefvoorstel aan om een onafhankelijk onderzoek te laten uitvoeren naar de gebeurtenissen die hebben geleid tot het sluiten van zwembad Blokweer, met als doel om hier lessen uit te leren voor toekomstige projecten.
Onderzoek
De gemeenteraad stelde de adhoc commissie ‘Zwembad’ in die het onderzoek heeft begeleid. Bureau Necker heeft na dossieronderzoek en
interviews met betrokkenen een gedegen feitenrelaas opgesteld en na een analyse van alle informatie zijn conclusies en aanbevelingen
geformuleerd.
Bespreking rapport
Op donderdag 7 maart wordt het onderzoek in een openbare bijeenkomst voor informatie en opinie (BIO) in de raadzaal van de Rederij toegelicht. De bijeenkomst is toegankelijk voor geïnteresseerden en begint om 19.30 uur. Het rapport is hier te vinden.
Inhoudelijke bespreking van het rapport gebeurt in de raadscommissie Grondgebied van 12 maart en de gemeenteraad van 26 maart.
Het inhoudelijke rapport is hier te downloaden.
Hieronder in het kort de conclusies en aanbevelingen. Later volgt een uitgebreider verslag.
Conclusies en aanbevelingen
Het gemeentebestuur en de samenleving van Alblasserdam hebben een lastige vraag te beantwoorden in
2011. Is er toekomst voor een zwembad in onze gemeente? Het antwoord op die vraag is positief:
aangemoedigd door het sterke verenigingsleven van ZPC Wiekslag en de Alblasserdamse
Reddingsbrigade, is er een politiek-bestuurlijke wens om een eigen zwembad te hebben.
Zwembadconcept ‘2521 Gewoon Zwemmen’ dient zich aan en komt naar voren als een kansrijke en
betaalbare oplossing. Er ontstaat een gemeenschappelijke wil om deze stap naar een eigen zwembad te
zetten. De sterke gemeenschap wil haar steentje bijdragen om een eigen zwembad te behouden in
Alblasserdam. Alles valt op zijn plek.
In de besluitvorming over het zwembad in Alblasserdam is de gemeenschappelijke drijfveer van het
gemeentebestuur en de samenleving het tot bloei brengen van een eigen zwembad dat, als huiskamer
van het dorp, zoveel mogelijk doelgroepen kan bedienen. Het leidt tot een pragmatische, informele
aanpak, een effectief bouwproject en veel vrijwilligersinzet. Een nieuw zwembad wordt werkelijkheid.
De gemeenschappelijke drijfveer maakt dat de focus van de gemeente vooral ligt op het realiseren van
een volledig functioneel bad. Andere aspecten in de zwembadkeuze krijgen minder aandacht. Het
innovatieve karakter van het zwembadconcept gaat gepaard met risico’s ten aanzien van de bouw en
exploitatie. Hiervoor is weinig oog. Concept ‘2521 Gewoon Zwemmen’ gaat ook uit van een belangrijke
bijdrage van een vrijwilligersbestuur aan het exploiteren van het bad. Dit beheer- en exploitatieconcept is
geen bewuste keuze, maar hoort simpelweg bij het concept. Daardoor staat een goede inrichting van de
samenwerking tussen de gemeente en het vrijwilligersbestuur lange tijd niet op het netvlies. Over sturing
en verantwoording is onvoldoende nagedacht. De aangeleverde informatie vanuit het concept ‘2521
Gewoon Zwemmen’, waarin de werking van zo’n vrijwilligersbestuur door de licentieverlener is
uitgewerkt, wordt vrijwel niet gebruikt bij het inrichten van de samenwerking tussen gemeente en
vrijwilligersbestuur. De opening van het zwembad en daarmee het tot bloei komen van de huiskamer van
Alblasserdam sust ook de politiek-bestuurlijke aandacht. Of de beoogde exploitatie ook in de praktijk
realistisch blijkt wordt niet meer getoetst. De optelsom van technische malheur wordt ad hoc opgepakt
en niet onmiddellijk verbonden aan de opzet van het innovatieve concept. Verdere technische gebreken
blijven door onduidelijkheid over verantwoordelijkheidsverdeling van onderhoud liggen tussen
gemeentebestuur en het bestuur van de BSSA. Stilaan verandert de huiskamer zo in een heikel dossier.
De toon wordt steviger en de bestuurlijke samenwerking tussen gemeentebestuur en BSSA komt in 2018
in een impasse.
Met de komst van een nieuw BSSA-bestuur en steviger sturing vanuit de gemeente komt er stapsgewijs
grip op de technische problematiek. Op 1 februari 2022 blijkt uit een derde, doorslaggevend onderzoek
dat de veiligheid van het zwembad niet kan worden gegarandeerd. Er is een ingrijpende, kostbare
vernieuwing nodig. De logische vraag lijkt: wat is hier misgegaan?
Uit dit onderzoek blijkt dat het antwoord op deze vraag een optelsom van samenhangende oorzaken en
gevolgen is. Het start bij de gemeenschappelijke drijfveer die de aandacht voor governance, organisatie,
8
risico’s, financiën en informatievoorziening verminderde. De verwachting die men mag hebben van een
professioneel ingerichte organisatie als een gemeente is groter dan van een bestuur met vrijwilligers. De
primaire keuze om het beheer en de exploitie van het zwembad te beleggen bij een vrijwilligersbestuur
heeft als effect gehad dat de gemeente met minder zicht en daadkracht heeft geopereerd tijdens de
besluitvorming over de bouw van het zwembad. Ook ontbrak het de gemeente en BSSA voor lange tijd
aan eensgezinde daadkracht om de opkomende technische vraagstukken van het zwembad adequaat aan
te pakken.
Met onze hoofdconclusies beantwoorden we achtereenvolgens de beide hoofdvragen van dit onderzoek.
1) Welke lessen zijn er te leren door het college en de gemeenteraad uit de bovengenoemde fases die doorlopen
zijn om te komen tot het nieuwe zwembad Blokweer in 2014, en vervolgens tot het sluiten van het bad in 2021?
Het college en de gemeenteraad kunnen drie belangrijke lessen leren uit de geschiedenis van het nieuwe
Zwembad Blokweer in het afgelopen decennium.
1. Als je als gemeente een maatschappelijke taak (zoals zwemles, recreatief zwemmen en
verenigingszwemmen) door de gemeenschap wilt laten uitvoeren moet je vooraf organisatie en
governance op orde hebben. Een overdracht van verantwoordelijkheden verandert iets
fundamenteels in de manier van werken binnen een gemeente. De gemeente moet goed uitdenken
en opschrijven welke voorwaarden en uitgangspunten er zijn om dit tot een succes te maken. De
reden voor een verandering van uitvoering moet inhoudelijk zijn: de manier waarop we dit gaan
doen is beter voor Alblasserdam. Vanuit dat principe moet de gemeente en een organisatie uit de
samenleving gezamenlijk hun samenwerking vormgeven. Dat is onvoldoende gebeurd.
2. De gemeente heeft de verantwoordelijkheid en plicht om bij het laten uitvoeren van taken door de
gemeenschap tenminste de eigen professionaliteit van handelen op orde te hebben. Dit betekent
eigen verantwoordelijkheid nemen voor risico’s voor exploitatie en personeel, dat beheer- en
onderhoudtaken worden uitgevoerd en dat er een goede overlegstructuur en verslaglegging wordt
georganiseerd. Verder dient er door de gemeente te worden gestuurd op het nakomen van
verantwoordingsafspraken en het opleveren van sturingsinformatie. Hiervoor moet binnen de
ambtelijke organisatie de samenwerking altijd zowel bij een beleidsafdeling als vanuit financiën &
control worden ingericht. De afspraken tussen een gemeente en een (vrijwilligers)organisatie
behoren helder te zijn, en vooraf schriftelijk vastgelegd te worden en periodiek te worden
geëvalueerd. Dat is in de eerste fase onvoldoende gedaan.
3. Het gemeentebestuur moet zijn informatievoorziening op orde brengen. In het zwembaddossier
hield gebrek aan informatie lange tijd iedereen in slaap gesust. Er had absoluut eerder kunnen
worden ingegrepen als een optelsom was gemaakt van ‘de puzzelstukjes’. Aandacht is daarbij ook
gevraagd voor zaken ‘onder de motorkap’ zoals technische en financiële tekortkomingen. Het college
kan zijn gevoerde bestuur versterken door professioneler te werken met tegenspraak,
9
informatievoorziening, risicobeheersing en controle. Dit hoeft de goede praktijk van informele
samenwerking niet in de weg te staan. De gemeenteraad moet na het nemen van grote besluiten
hier nog op terugkomen, vragen of verwachte exploitatieresultaten ook overeenkomen met de
praktijk en periodiek spreken over besturing, risicobeheersing en verantwoording. Het levert geen
krantenkoppen op, maar voorkomt ze wel.
2) (Hoe) had de ontstane situatie met betrekking tot het zwembad Blokweer voorkomen kunnen worden?
Op veel kleine momenten en op een aantal belangrijke sleutelmoment had eerder ingegrepen kunnen
worden om de ontstane situatie met het zwembad Blokweer te beperken. We lichten drie momenten uit.
1. Meer aandacht voor het innovatieve karakter van het zwembad en daaruit volgende risico’s voor
de techniek én organisatie (vrijwilligersbestuur) had kunnen helpen om dit beter vooraf te
organiseren. De aandacht ging hierbij uit naar het project (bouwen) en niet naar de toekomstige
exploitatie (beheren). Na het besluit had er primair aandacht voor de exploitatie voor moeten zijn in
de relatie tussen BSSA en gemeente.
2. De oplevering van het zwembad was een moment waarop vanuit het bouwtoezicht sterker had
kunnen worden ingegrepen naar de opdrachtnemer. De geconstateerde problemen hadden op dat
moment opgelost kunnen worden voor de opening van bad en overdracht aan de BSSA plaatsvond.
Overdracht van projectmanagement naar beheer met bijgehorende heldere afspraken over beheer,
onderhoud en risico’s tussen gemeente en BSSA hadden langdurige onduidelijkheid weggenomen. De
gemeente en BSSA hadden dan meer eensgezind kunnen handelen richting de bouwers.
3. Een zorgvuldiger inrichting van de overlegstructuur en verantwoording tussen gemeente en BSSA
had het structurele exploitatietekort van het zwembad eerder aan het licht gebracht. Een controle
op de gevoerde exploitatie ten opzichte van de verwachte exploitatie vanuit de gemeente had hierop
ook helderheid kunnen verschaffen.
In de deelconclusies beantwoorden we de vier aspecten die centraal stonden in het onderzoek. Op elk
aspect beschrijven we onze conclusie.
Governance
1. De bouw van het zwembad was projectmatig goed georganiseerd. Hoewel werd afgeweken van de
gebruikelijke projectstructuur is er heldere sturing geweest, met oog voor risico’s en
beheermaatregelen. De projectstructuur was overzichtelijk, duidelijk en verantwoordelijkheden
waren helder verdeeld. De aanbevelingen betreffende projectmanagement die in 2010 zijn gedaan in
het rekenkamer rapport ‘Landvast lessen’ (2010) zijn, voor zover de onderzoekers kunnen overzien,
geïmplementeerd geweest in de projectaansturing.
2. De toekomstige situatie van beheer en exploitatie is onvoldoende uitgewerkt na het besluit om te
kiezen voor concept 2521 Gewoon Zwemmen. Dat een vrijwilligersbestuur het zwembad ging
10
besturen was onderdeel van het concept’, geen doordachte principekeuze. Het eerste bestuur van de
BSSA was het kind van de rekening. Er kwam geen heldere rolverdeling tot stand tussen gemeente,
BSSA en IBD. Er waren geen heldere afspraken over beheer, exploitie en onderhoud. De informatie
die over de inrichting van de besturing voor handen was vanuit de licentiedocumenten is nooit
gebruikt. De gemeente leverde hierdoor niet de professionaliteit die van haar zou mogen worden
verwacht als samenwerkingspartner. Het eerste BSSA bestuur slaagde er evenwel in het zwembad
met tijd en aandacht tot bloei te brengen.
3. De samenwerking tussen BSSA en gemeente was kwetsbaar en werd informeel vormgegeven. De
samenwerking vond plaats vanuit de praktijk van alledag. Het bestuur van de BSSA voelde een grote
verantwoordelijkheid en deed veel meer dan vooraf was gedacht en werd verwacht. Rollen werden
niet gescheiden en contacten liepen door elkaar. Hierdoor is geen professionele
samenwerkingsrelatie ontstaat tussen gemeente en BSSA tot 2018. De opkomende technische
malheur versterkte de informele, ad hoc sturing. Van de gemeente had verwacht mogen worden dat
er periodiek bestuurlijk overleg en verslaglegging werd ingericht.
Organisatie
4. De ambtelijke aansturing van het zwembaddossier was niet op orde. De gemeente bleef hangen in
de projectstructuur waardoor controle en beheer lange tijd ontbraken. Er was gedurende deze
periode onvoldoende onderscheid tussen de verschillende ‘petten’ die de gemeente als
opdrachtgever, subsidieverlener en beheerder moest invullen. Doordat één medewerker alle relaties
met de BSSA in deze periode onderhield werd de informele manier van samenwerken versterkt.
Zaken werden vooral ad hoc aangepakt.
5. Het zwembad had een krappe exploitatiebegroting die snel onrealistisch bleek, hier is onvoldoende
op gehandeld door de gemeente en de BSSA. De berekende exploitatiebegroting op basis van het
concept 2521 Gewoon Zwemmen viel al snel na de opening van het zwembad in duigen. Het toezicht
door vrijwilligers kon niet worden uitgevoerd door eisen van de Omgevingsdienst(en). De kosten
namen structureel fors toe. Het bestuur heeft dit onvoldoende weten escaleren. Het risico wat bij de
BSSA was belegd door het gemeentebestuur trad op. Bij de start was bovendien ook het risico van
het personeel bij het zwembad belegd. In plaats van een vliegende start kende het zwembad vanaf
het begin financiële problemen waardoor investeren lastig was.
6. Sturing en verantwoording was lange tijd ondermaats ingericht. Vanuit de gemeente werd geen
verantwoordelijkheid genomen om het realiteitsgehalte van de exploitatie te evalueren. Er was
hiermee onvoldoende zicht op de financiën. De gemeente heeft signale hierover pragmatisch
opgelost door te schuiven met subsidiestromen. Hierdoor is er onvoldoende geëscaleerd om de
daadwerkelijk structurele financiële tekorten vroegtijdig op tafel te krijgen.
7. De informatievoorziening tussen gemeente en BSSA was niet op orde. De uitwisseling van
informatie tussen BSSA en gemeente was lange tijd informeel. Hierdoor werd en vanuit de gemeente
ook niet gestuurd op tijdige informatievoorziening aan de hand van begroting en jaarcijfers. Binnen
11
de BSSA was de informatiepositie ten aanzien van de financiën lange tijd niet zo ingericht dat goede
sturing kon worden gegeven. Bij de start van de samenwerking zijn onvoldoende afspraken gemaakt
over de inrichting van de informatie-uitwisseling waardoor hierop ook niet gestuurd kon worden.
8. Informatie werd niet voor het gemeentebestuur achter gehouden. De informatiepositie van het
college was hierdoor lange tijd niet op orde. Beschikbare informatie werd wel waar nodig met de
raad gedeeld. De aandacht van de gemeenteraad was echter niet zozeer gericht op de uitvoering van
de exploitatie, maar op thema’s als de zondagsopenstelling. Door het gemeentebestuur zijn lange tijd
niet de juiste vragen gesteld om de benodigde informatie integraal op tafel te krijgen.
Vanuit de voorgaande conclusies formuleren wij de volgende aanbevelingen. Deze hangen ook samen
met de lessen die wij onder ‘hoofdconclusie 1’ hebben geformuleerd, als antwoord op de vraag welke
lessen het gemeentebestuur uit deze episode kan leren.
1. Maak een plan om de samenwerking tussen BSSA en gemeente toekomstbestendig te maken,
waarbij deze onafhankelijk is van de zakelijke professionaliteit van vrijwilligers. Wat er op dit
moment wordt gevraagd aan vrijwillige inzet sluit niet aan bij de oorspronkelijke gedachte van welke
inzet een vrijwilligersbestuur van het sportcentrum moet leveren. In de praktijk zijn de bestuursleden
van de BSSA het dagelijks bestuur van het sportcentrum en investeren ze veel tijd en energie in dit
bestuur. Hiermee is de toekomstbestendigheid van de BSSA in grote mate afhankelijk van het
beschikken over mensen met talent en tijd om dit werk te doen. De vraag is of deze vraag niet
onevenredig is in relatie tot de verantwoordelijkheid die wordt gedragen. Bespreek daarom met het
bestuur van de BSSA hoe de governance toekomstbestendig kan worden. Gebruik hierbij ook de
aanbevelingen uit het onderzoek ‘In vertrouwen professioneel samenwerken’ dat in 2021 is
uitgevoerd.
2. Herijk de samenwerkingsafspraken tussen BSSA en gemeente over de exploitatie, beheer en
onderhoud van het zwembad en de sporthal. In 2021 zijn de samenwerkingsafspraken tussen
gemeente en BSSA uitgewerkt in een exploitatieovereenkomst. Nu het zwembad opnieuw is geopend
en de lessen uit het eerste decennium op een rij staan is het een goed moment om in gezamenlijk
overleg de afspraken over samenwerking, exploitatie, beheer en onderhoud van het zwembad en de
sporthal opnieuw vast te stellen. Wees daarin ook voorbereid op situaties dit minder florisant zijn.
Een belangrijk aandachtspunt is daarom ook de verantwoordelijkheid voor risico’s en
beheersmaatregelen. Creer een stukje weerstandsvermogen voor de zwembadexploitatie.
3. Bekijk de ‘pettenverdeling’ in de ambtelijke organisatie als taken door de gemeenschap worden
uitgevoerd. Een belangrijke les uit dit onderzoek is de eigen professionaliteit van organisatie door de
gemeente als taken in de gemeenschap liggen. Bekijk daarom voor het sportcentrum, maar ook voor
andere taken die door de gemeenschap worden uitgevoerd of de verdeling van de petten op het
gebied van inhoudelijke taak, beheer en onderhoud en sturing en verantwoording ook verschillend
12
zijn belegd in de ambtelijke organisatie zodat interne tegenspraak en scherpte is ingebed. Laat deze
professionaliseringsslag niet ten koste gaan van goede samenwerking met de maatschappelijk
partners.
4. Herzie de aanpak ten aanzien van de overdracht van bouw naar beheer bij grote projecten. De
aanbevelingen betreffende projectmanagement die in 2010 zijn gedaan in het rekenkamerrapport
‘Landvast lessen’ (2010) zijn, voor zover de onderzoekers kunnen overzien, geïmplementeerd
geweest in de projectaansturing tijdens de bouw van het zwembad. Bij de afronding van de bouw zijn
echter wel gebreken geconstateerd bij de overdracht naar beheer. Inventariseer of dit meer is
voorgekomen voor andere projecten. Richt processen zo in dat een goede overdracht binnen de
ambtelijke organisatie onontkoombaar is. Stuur hierop vanuit het management.
5. Evalueer grote projecten na afronding en bij transities van verantwoordelijkheid. Deze
evaluatiemomenten kunnen worden gebruikt om te kijken of de exploitatie ook overeenkomt met de
verwachtingen die vooraf zijn geschetst. Maak hierover afspraken aan de voorkant. Betrek in zo’n
evaluatie in elk geval de kwaliteit waarmee de maatschappelijke taak wordt uitgevoerd, de werking
van de besturing in de praktijk, financiën, risico’s en beheersmaatregelen.
6. Maak beoordeling financiën en risicobeheersing een gedeeld proces. Vraag niet alleen om
verantwoordingsdocumenten aan samenlevingspartners, maar richt jaarlijks een specifiek overleg in,
waarbij in gezamenlijkheid de financiën en risico’s worden besproken. Laat ook de tweede lijn
(financiën / control) aansluiten hierbij. Zorg voor een bestuurlijke terugkoppeling van een dergelijk
gesprek.
7. Versterk de informatiepositie van het bestuur. Bezie de grote maatschappelijke partners als
‘verbonden partijen’ en bevraag het college periodiek over de risico’s er zijn (governance, geld,
risico’s) voor de uitvoering van de maatschappelijke doelstellingen waarvoor zij aan de lat zijn.
Reacties